Aturan Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundangan

Photo by Sergey Zolkin on Unsplash - 

Istilah atau terminologi “Naskah Akademik” bukan merupakan hal baru dalam kerangka proses pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia. 

Pada tanggal 29 Desember 1994, Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), menerbitkan sebuah petunjuk teknis penyusunan Naskah Akademik, melalui Surat Keputusan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional No.G-159.PR.09.10 Tahun 1994.

Tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang-Undangan yang antara lain, menjelaskan mengenai nama/istilah, bentuk dan isi, kedudukan serta format dari Naskah Akademik.

Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang menyebutkan istilah Naskah Akademik dengan penyebutan “Rancangan akademik”. 

Dalam Pasal 3 ayat (1) Keppres 188/1998 disebutkan “Menteri atau pimpinan Lembaga Pemrakarsa Penyusunan Rancangan Undang-Undang dapat pula terlebih dahulu menyusun rancangan akademik mengenai Rancangan Undang-undang yang akan disusun”.

Istilah atau terminologi “Naskah Akademik” bukan merupakan hal baru dalam kerangka proses pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Pada tanggal 29 Desember 1994, Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), menerbitkan sebuah petunjuk teknis penyusunan Naskah Akademik, melalui Surat Keputusan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional No.G-159.PR.09.10 Tahun 1994 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan yang, antara lain, menjelaskan mengenai nama/istilah, bentuk dan isi, kedudukan serta format dari Naskah Akademik.

Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang menyebutkan istilah Naskah Akademik dengan penyebutan “Rancangan Akademik”.

Dalam Pasal 3 ayat (1) Keppres 188/1998 disebutkan “Menteri atau pimpinan Lembaga Pemrakarsa Penyusunan Rancangan Undang-Undang dapat pula terlebih dahulu menyusun rancangan akademik mengenai Rancangan Undang-undang yang akan disusun”.

Sedangkan dalam peraturan yang terbaru, yaitu Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, tidak diatur secara eksplisit mengenai Naskah Akademik.

Naskah Akademik itu baru “muncul” secara tegas melalui Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-undangan, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden.

Pasal 5 ayat (1) Perpres Nomor 68 tahun 2005 menyebutkan bahwa :

“Pemrakarsa dalam menyusun Rancangan Undang-undangan dapat terlebih dahulu menyusun Naskah Akademik mengenai materi yang akan diatur dalam Rancangan Undang-undang”.

Selanjutnya Pasal 5 ayat (2) Perpres Nomor 68 Tahun 2005 menyebutkan :

“Penyusunan Naskah Akademik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan oleh pemrakarsa bersama-sama dengan Departemen yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan dan pelaksanaannya dapat diserahkan kepada perguruan tinggi atau pihak ketiga lainnya yang mempunyai keahlian untuk itu”.

Pengertian Naskah Akademik

Selama ini Naskah Akademik bukan merupakan istilah tunggal, karena di dalam literatur maupun dokumen-dokumen resmi dikenal beberapa istilah, antara lain :

• Rancangan Akademik (sebagaimana dipakai dalam Keputusan Presiden No. 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah)

• Draft Akademik

• Naskah Awal RUU/RPP

• Naskah Akademis

• Naskah Akademik (sebagaimana dipakai dalam Peraturan Presiden No. 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden.

Naskah Akademik

“Naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan Rancangan Peraturan Perundang-undangan”.

Menurut Aan Eko Widiarto : “Naskah akademik dapat diartikan sebagai konsepsi pengaturan suatu masalah (obyek perundang - undangan) secara teoritis dan sosiologis.

Naskah Akademik secara teoritik mengkaji dasar filosofis, dasar yuridis dan dasar politis suatu masalah yang akan diatur sehingga mempunyai landasan pengaturan yang kuat.”

Menurut Harry Alexander : “Naskah Akademik adalah naskah awal yang memuat gagasan-gagasan pengaturan dan materi muatan perundang-undangan bidang tertentu disebut Naskah Akademik Peraturan Perundang-Undangan.

Jazim Hamidi :

Bahwa naskah akademik ialah naskah atau uraian yang berisi penjelasan tentang :

1. Perlunya sebuah peraturan harus dibuat;
2. Tujuan dan kegunaan dari peraturan yang akan dibuat
3. Materi-materi yang harus diatur peraturan tersebut
4. Aspek-aspek teknis penyusunan;

Bentuk dan Isi Naskah Akademik

Naskah Akademik memuat gagasan konkrit dan aplikatif pengaturan suatu materi perundang-undangan (materi hukum) bidang tertentu yang telah ditinjau secara sistemik-holistik-futuristik dan dari berbagai aspek ilmu (multidisipliner dan interdisipliner).

Naskah Akademik berisikan rekomendasi tentang urgensi (dasar pemikiran perlunya suatu peraturan perundang-undangan), konsepsi, asas hukum, ruang lingkup, dan materi muatan, dilengkapi dengan pemikiran dan penarikan norma-norma yang akan menjadi tuntunan dalam menyusun suatu rancangan peraturan perundang-undangan.

Kegunaan Naskah Akademik

Naskah Akademik :

1. Konsep awal yang memuat gagasan-gagasan tentang dasar pemikiran perlunya disusun suatu rancangan peraturan perundang-undangan, asas-asas hukum, ruang lingkup, dan materi muatan peraturan perundang-undangan dimaksud.

2. Bahan pertimbangan yang dipergunakan dalam permohonan izin prakarsa penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan.

3. Bahan dasar bagi penyusunan Rancangan Undang-Undang.

4. Pedoman dari sudut pandang akademik dalam menjelaskan alasan-alasan penarikan rumusan norma tertentu di dalam rancangan peraturan perundang-undangan di setiap tingkat pembahasan rancangan peraturan perundang-undangan terkait.

5. Bahan dasar Keterangan Pemerintah mengenai rancangan peraturan perundang-undangan yang disiapkan Pemrakarsa untuk disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

Pengaturan Naskah Akademik

Pasal 18 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (LN No.53, TLN : 4389),  

• Rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden disiapkan oleh Menteri atau pimpinan lembaga pemerintah non departemen sesuai dengan lingkup tugas dan tanggung jawabnya.

• Pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan.

• Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara mempersiapkan rancangan undang-undang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Peraturan Presiden.

Pasal 5 Peraturan Presiden No. 68 tahun 2005 mengatur mengenai Naskah Akademik, sebagai berikut :

• Pemrakarsa dalam menyusun Rancangan Undang-Undang dapat terlebih dahulu menyusun Naskah Akademik mengenai materi yang akan diatur dalam Rancangan Undang-Undang.

• Penyusunan Naskah Akademik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan oleh Pemrakarsa bersama-sama dengan Departemen yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan dan pelaksanaannya dapat diserahkan kepada perguruan tinggi atau pihak ketiga lainnya yang mempunyai keahlian untuk itu.

• Naskah Akademik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sekurang-kurangnya memuat dasar filosofis, sosiologis, dan yuridis, pokok dan lingkup materi yang akan diatur.

• Pedoman penyusunan Naskah Akademik diatur dengan Peraturan Menteri.

Dasar filosofis : Merupakan landasan filsafat atau pandangan yang menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan suatu masalah ke dalam peraturan perundang-undangan.

Dasar filosofis sangat penting untuk menghindari pertentangan peraturan perundang-undangan yang disusun dengan nilai-nilai yang hakiki dan luhur di tengah-tengah masyarakat, misalnya etika, adat, agama dan lain-lain.

Dasar yuridis : 

• Ialah ketentuan hukum yang menjadi dasar bagi pembuatan peraturan perundang-undangan. Dasar yuridis ini terdiri dari dasar yuridis dari segi formil dan dasar yuridis dari segi materiil

• Dasar yuridis dari segi formil adalah landasan yang berasal dari peraturan perundang-undangan lain untuk memberi kewenangan bagi suatu instansi membuat aturan tertentu. Sedangkan dasar yuridis dari segi materiil yaitu dasar hukum yang mengatur permasalahan (obyek) yang akan diatur.

• Dengan demikian dasar yuridis ini sangat penting untuk memberikan pijakan pengaturan suatu peraturan perundang-undangan agar tidak terjadi konflik hukum atau pertentangan hukum dengan peraturan perundang-undangan di atasnya.

Dasar politis : Menurut Sony Lubis, sebagaimana dikutip oleh Aan Eko Widiarto dalam makalahnya ”Penyusunan Naskah Akademik”, mengatakan bahwa dasar politik merupakan kebijaksanaan politik yang menjadi dasar selanjutnya bagi kebijakan dan pengarahan ketatalaksanaan pemerintahan. 

Diharapkan dengan adanya dasar politis ini maka produk hukum yang diterbitkan dapat berjalan sesuai dengan tujuan tanpa menimbulkan gejolak di tengah-tengah masyarakat.

Dasar sosiologis : 

• Naskah akademik disusun dengan mengkaji realitas masyarakat yang meliputi kebutuhan hukum masyarakat, aspek sosial ekonomi dan nilai-nilai yang hidup dan berkembang (rasa keadilan masyarakat). Tujuan kajian sosiologis ini adalah untuk menghindari tercabutnya peraturan perundang-undangan yang dibuat dari akar-akar sosialnya di masyarakat. Banyaknya peraturan perundang-undangan yang setelah diundangkan kemudian ditolak oleh masyarakat, merupakan cerminan peraturan perundang-undangan yang tidak memiliki akar sosial yang kuat.

• Kata “dapat” di dalam rumusan Pasal 5 Peraturan Presiden No. 68 tahun 2005 dan dalam Pasal 3 ayat (1) Keppres 188 Tahun 1998 mengandung arti bahwa Naskah Akademik tidak harus dibuat untuk suatu rencana pengajuan RUU.

• Artinya penyusunan suatu RUU boleh dengan atau tanpa didahului dengan penyusunan Naskah Akademiknya. Implikasi dari pengaturan ini adalah banyaknya RUU yang diajukan tanpa disertai Naskah Akademik.

Lebih lanjut Perpres tersebut menyatakan bahwa :

• Penyusunan Naskah Akademik pelaksanaannya dapat diserahkan kepada Perguruan Tinggi atau Pihak Ketiga.

• Dengan demikian, Perguruan Tinggi, lembaga penelitian dan kajian hukum, lembaga swadaya masyarakat, dan organisasi masyarakat dapat membuat membuat Naskah Akademik suatu RUU baik melalui kerjasama dengan departemen teknis maupun atas prakarsanya sendiri.

• Tidak mengherankan apabila dalam praktik dapat ditemukan Naskah-naskah Akademik dengan versi yang beragam, karena berasal dari sumber-sumber yang berlainan  (BPHN Dep. Hukum dan HAM, Departemen-departemen/LPND, Perguruan Tinggi, LSM, dan sebagainya) dan dibuat sesuai dengan selera dan persepsi pihak pembuatnya.

• Belum adanya keseragaman dalam penyusunan Naskah Akademik telah menjadi kendala khususnya di dalam mengoptimalkan kegunaan Naskah Akademik di dalam proses perancangan suatu RUU baik di Departemen Hukum dan HAM maupun di instansi pemrakarsa, termasuk DPR.

Upaya Penyempurnaan Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang-Undangan

Dalam rangka tindak lanjut implementasi Peraturan Presiden No. 68 tahun 2005 dan sebagai salah satu upaya meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan, saat ini BPHN telah melakukan langkah-langkah sebagai berikut : 

• Mengupayakan penyempurnaan Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan sebagaimana yang dituangkan dalam Keputusan Kepala BPHN No.G-159.PR.09.10 Tahun 1994.

• Bersama-sama dengan Direktorat jenderal Peraturan Perundang-undangan merancang Peraturan Menteri Hukum dan HAM tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik.

• Menyusun format penyusunan Naskah Akademik yang dapat mempertegas perbedaannya dengan format hasil penelitian/pengkajian dan kegiatan lainnya yang bersifat research. Naskah Akademik sedikitnya sudah dapat mengemukakan norma-norma suatu peraturan dan akan lebih baik lagi jika norma-norma tersebut telah dirumuskan dalam pasal demi pasal.

• Melakukan sosialisasi penyusunan Naskah Akademik sebagai bagian dari pembentukan peraturan perundang-undangan.

FORMAT NASKAH AKADEMIK

Naskah Akademik terdiri dari 2 bagian, yaitu :

• Bagian yang memuat hasil kajian materi RUU yang akan diusulkan; dan
• Bagian  yang memuat Naskah Awal RUU yang diusulkan.

Format Bagian Pertama

• Sampul Depan/Cover, berisi judul dan penyusun Naskah Akademik.
• Kata Pengantar, yang berisi pengantar proses penyusunan Naskah Akademik.
• Daftar Isi

Bab I Pendahuluan

• Latar Belakang

Memuat pemikiran tentang konstatering fakta-fakta yang merupakan alasan-alasan pentingnya materi hukum yang bersangkutan harus segera diatur.

• Dasar Pemikiran Perlunya RUU

Memuat pemikiran tentang dasar perlunya RUU dibentuk, antara lain meliputi dasar filosofis, dasar sosiologis, dasar yuridis, dasar psikopolitik, dan dasar ekonomi.

• Maksud dan Tujuan

Mengemukakan tentang apa yang hendak dicapai melalui pembentukan RUU tersebut (misalnya memberikan jaminan kepastian hukum).

• Metode Pendekatan : Analisis Hukum Positif Yang Terkait Materi Hukum RUU

Memuat hasil inventarisasi berikut analisis peraturan perundang-undangan terkait atau peraturan perundang-undangan yang memiliki ketentuan-ketentuan berkenaan dengan materi RUU.

Dalam hal ini perlu juga diperhatikan dan dipertimbangkan ketentuan-ketentuan hukum tidak tertulis, hukum adat dan/atau kebiasaan dan kearifan lokal/tradisional yang berkembang dalam masyarakat, serta ketentuan-ketentuan dalam traktat-traktat, konvensi-konvensi atau perjanjian-perjanjian internasional (multilateral-global, multilateral-regional, dan bilateral) terutama yang telah diratifikasi oleh Indonesia.

Bab II Ruang Lingkup Materi Naskah Akademik

Ketentuan Umum

• Memuat terminologi-terminologi atau pengertian-pengertian yang dipakai dalam Naskah Akademik beserta arti dan maknanya masing-masing. Memuat pendekatan asas-asas hukum dan tujuan pengaturan bagi RUU yang akan dibentuk.

• Dalam bagian ini dielaborasi asas-asas yang tercantum dalam Pasal 6 ayat (1) UU No. 10 Tahun 2004, yaitu asas: (a) pengayoman; (b) kemanusiaan; (c) kebangsaan; (d) kekeluargaan; (e) kenusantaraan; (f) bhineka tunggal ika; (g) keadilan; (h) kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; (i) ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau dan (j) keseimbangan, keserasian dan keselarasan.

• Akan tetapi, asas-asas hukum tersebut tidak harus semuanya diterapkan. Juga dimungkinkan untuk memasukkan asas-asas hukum lainnya sesuai dengan dasar, tujuan, fungsi dan materi muatan RUU.  Sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 6 ayat (2): “Selain asas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Peraturan Perundang-undangan tertentu dapat berisi asas lain sesuai dengan bidang hukum peraturan perundang-undangan yang bersangkutan.”

Materi

Memuat materi muatan yang perlu diatur secara sistematik serta pemikiran-pemikiran mengenai rumusan normatif yang disarankan, sedapat mungkin dengan mengemukakan beberapa alternatif rumusan norma.

Bab III Penutup

Kesimpulan

• Rangkuman pokok isi Naskah Akademik.
• Ruang lingkup materi yang diatur dan kaitannya secara sistematik dengan peraturan perundang-undangan terkait yang berlaku.
• Bentuk pengaturan yang dikaitkan dengan materi muatan yang diatur.

Saran Rekomendasi

• Apakah semua materi Naskah Akademik sebaiknya diatur dalam satu bentuk undang-undang atau ada sebagian yang sebaiknya dituangkan dalam peraturan pelaksanaan atau peraturan yang lain.
• Usulan mengenai penetapan skala prioritas penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan dan saat paling lambat RUU sudah selesai diproses beserta alasannya.

Daftar Pustaka

Memuat referensi literatur dan/atau dokumen peraturan perundang-undangan yang digunakan dalam penyusunan Naskah Akademik.

Lampiran

Lampiran-lampiran dapat berupa :

• Inventarisasi peraturan yang relevan dan masih berlaku
• Inventarisasi permasalahan hukumnya
• Berita Acara rapat-rapat atau Notulen Rapat, dsb.

Format Bagian Kedua

Pada bagian kedua Naskah Akademik dimuat kumpulan norma-norma atau draft pasal-pasal, dengan format sebagaimana diatur dalam UU No. 10 Tahun 2004/UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

*Sumber : Zulwisman, SH, MH

Baca Juga :

Artikel Terkait